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自主发债倒逼财务公开,中国政府家底厚实

5月10日,由复旦大学管理学院和上海发展研究基金会联合主办的“国家资产负债表研究成果及其应用”研讨会在上海举行。课题组成员、管理学院领导、上海发展研究基金会代表、博源基金会代表、上海社会科学院经济研究所所长左学金等特邀嘉宾共二十余人出席了研讨会。

  “去年我们是在部分市县试编,今年将在全省所有市县开展政府综合财务报告试编。”江西省财政厅一位官员就地方债自发自还试点接受《华夏时报》记者采访时如此表示。

北京12月20日电(记者 刘铮)政府资产负债核算研究课题组20日公布的报告显示,根据会计和统计报表核算出的数据,我国政府净资产不仅数额巨大,而且结构上也显示出稳健性。 googletag.display('div-gpt-ad-1385191137318-2');  国家自然科学基金重点支持、依托中国人民银行金融研究所的这项研究显示,2013年我国公共部门净资产为106.9万亿元,广义政府净资产为92.3万亿元,狭义政府净资产为55.3万亿元。   记者从课题组了解到,这项研究以联合国和国际货币基金组织相关指南为编制准则,参考其他国家做法,结合中国实际情况完成。狭义政府是行使立法权、执法权和司法权的实体;广义政府还包括事业单位、学会、协会等社团组织;公共部门还包括政府控制的企业。   研究显示,我国政府资产负债的总量与结构,使政府具备调控经济的坚实条件。2013年,我国狭义中央政府总资产相当于GDP的26%,广义政府部门对企事业单位的出资额相当于GDP的34%,加上较大规模的外汇储备,我国政府具备调控经济的良好基础。   国家资产负债表是摸清家底、防范风险的重要工具。党的十八届三中全会提出,要加快建立国家统一的经济核算制度,编制全国和地方资产负债表。这是技术性很强的工作,在确定部门分类、资产负债范围等方面存在很多难题有待突破。这项政府资产负债核算研究课题,主持人为杜金富研究员,2013年9月份启动,计划于2018年完成,将为国家有关部门编制国家资产负债表提供较好的研究基础。

图片 1管理学院和上海发展研究基金会联合主办的“国家资产负债表研究成果及其应用”研讨会举行

  据本报记者采访了解,地方政府编制综合财务报告,自2009年在部分省份试点以来正在稳步推进,至2012年,我国已有23个省份试编了政府综合财务报告,而目前这一范围仍在扩大,已参与试编的省份,该项工作正在向市县一级深入。

四位课题组成员包括我校管理学院兼职教授、德意志银行董事总经理、德意志银行大中华区首席经济学家马骏校友,张晓蓉副教授、李治国副教授、徐剑刚教授。

  目前正在积极开展的地方债自发自还试点,将对编制政府综合财务报告形成倒逼机制。中央财经大学财经研究院院长王雍君对本报记者表示,自发自还的地方债对地方财政透明度提出了更高的要求,地方政府不仅仅要公开财政预算报告,还应该定期披露经审计的财务报告。

本次研讨会主要围绕马骏、张晓蓉、李治国等合著的《中国国家资产负债表研究》一书的研究成果展开。该著作参照英国、加拿大、澳大利亚等国家统计部门公布的国家资产负债表,结合中国统计体系、经济运行与金融管理的具体情况,编制了2002~2010年的中国国家资产负债表和部门资产负债表,并在此基础上对国家和政府资产负债表将面对的未来风险进行了一系列具有前瞻性的专题分析。该书自2012年11月出版以来,引发广泛关注,好评不断。

  试编提速

研讨会伊始,上海发展研究基金会秘书长乔伊德先生、管理学院副院长薛求知和博源基金会总干事何迪先生分别介绍了“国家资产负债表研究”课题组的概况和研究成果。自2008年全球金融危机以来,伴随金融危机出现的国际债务危机引起了学界和商界人士的共同关注。该课题组于2011年发起,由管理学院校友马骏博士牵头、管理学院张晓蓉副教授、李治国副教授、徐剑刚教授共同参与,在近两年内开展专题研究。

  随着2014年地方债自发自还试点工作紧锣密鼓的展开,编制政府综合财务报告也变得更加必要而紧迫。

图片 2德意志银行大中华区首席经济学家马骏校友发言

  近日,上海浦东新区启动试编2013年度权责发生制政府综合财务报告,试编范围主要为本级政府财政、纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位和财政拨款的社会团体,以及区本级所属的“公益性国有企业”。按照今年4月上海市财政局下发的相关通知,今年该市各区县都要开展试编工作。

课题组主要负责人、德意志银行大中华区首席经济学家马骏校友随后做了以国家资产负债表为主题的发言。他首先向在座嘉宾介绍了研究国家资产负债表的三个重要意义:第一是帮助我们摸清国家的“家底”,了解当下的存量风险;第二是将中短期经济政策的长期成本显性化;第三是帮助规划国有企业和养老金体系的配套改革。之后,马骏先生从四个方面说明了国家资产负债表和财税改革之间的关系。第一是财政统计和预算口径,一个好的预算口径必须全面反映政府和公共部门的活动;第二是预算和国家资产负债表的关系,现行预算体系中基本没有反映主要的存量,因此希望在今后的预算中引入资产负债的概念;第三是滚动预算,建议提供三至五年甚至十年以上的预算,以发现短期内无法凸显的问题;第四是地方债,建议逐步建立以地方债为主体的、有自我约束机制的地方融资体系。在此基础上,马骏先生提出相应的改革建议和改革路径。

  此外,作为今年第一个加入地方债自发自还试点的中部省份,江西省编制政府财务报告工作也在向纵深推进。上述财政厅官员告诉记者,“去年我们是在部分市县试编,今年将在全省所有市县开展政府财务报告试编。”不过他强调,目前只是试编,不会对外公布,正式编制还要等财政部统一部署。

课题组重要参与者、管理学院张晓蓉副教授和李治国副教授随后分别阐述了各自的研究成果。张晓蓉副教授介绍了国家资产负债表的概念、编制方法以及国际经验。国家资产负债表的编制中有五个基本问题:国家资产负债表的形式、资产负债的范围和分类、经济部门划分采取的原则、资产负债的估值方法和资产负债表的加总。针对上海市从2012年9月开始启动编制地方政府资产负债表的现状,张晓蓉副教授提出了首先向公众公布窄口径地方政府资产负债表并逐步拓展到编制和公布公共部门资产负债表的建议。李治国副教授介绍了中国国家资产负债表的估算内容和揭示的经济特征,认为上海急需构建地方政府资产负债表。此举有利于上海发挥试点率先作用,显著降低地方债的融资成本,提高财政预算的透明度,利于推动滚动预算的提出和执行,并有助于形成良性的约束机制,突显上海的财政金融管理优势。

  该官员还透露,江西省今年试点的地方债预计在七八月份经省人大审议通过后发行上市,目前正在组织债券承销团。至于政府信用评级,江西将采取跟标的形式,随广东和山东之后,选择上海新世纪资信评估公司。

课题组成员阐述完毕后,在座嘉宾就国家资产负债表这一研究课题发表了各自的看法,并提出了意见建议。马骏校友、张晓蓉副教授和李治国副教授详细地解答了嘉宾们的问题。研讨会在热烈的讨论中圆满结束。

  据介绍,最早试编政府财务报告可能追溯到2009年的海南试点,此后按照财政部的安排试点逐步扩围,至2013年年初我国已有23个省份试编了政府综合财务报告。

  按照财政部的部署,以上23个省份在试编省本级财务报告之后,应至少选择1个市和1个县开展试编工作。据不完全统计,目前至少有上海、广东、湖北、江西、四川、安徽等省市将资产负债表试编范围扩至县区一级,而财政部门组织的试编政府采访报告的培训正在全国大多数省份开展。

  中南财经政法大学会计学院副教授王芳表示,当地方政府自发自还地方债时,债券市场的投资者和评级机构等利益相关者将会密切关注地方政府的债务风险和偿债能力,要求地方政府充分披露相关信息。因此,市场的力量将倒逼地方政府编制权责发生制财务报告和实行财政信息公开。

  近日,清华大学公共经济、金融与治理研究中心发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》显示,地方政府性债务信息仍是财政信息公开的薄弱环节,调查的289个城市中仅14城公开债务数据。

  编制挑战

  虽然早在2009年就有部分省开展政府财务报告试编,但目前为止并没有一份正式公布的财务报告。

  在王芳看来,政府编制综合财务报告的难点在于目前政府会计系统主要采用收付实现制而非权责发生制,无法为编制政府综合财务报告提供充分的技术支持。

  “例如,在收付实现制下,政府的资产负债表只能反映一些与资金收付有关的直接负债,而大量的或有负债和隐性负债则游离于政府资产负债表之外,无法得到充分反映。”王芳说。

  一位曾研究编制国家资产负债表的专家对本报记者表示,除了会计制度,编制地方政府综合财务报告或者是一个资产负债表,很大的难点在于编制口径的问题,即什么样的资产应该放入资产负债表当中。

  “比如博物馆中的文物,究竟算不算政府资产,在特殊情况下能不能变现?另外关于国有企事业单位跟政府的财务界限也很难划清,因为有的国有企业承担了部分政府职能,有的事业单位也有经营活动,这就使得财务报告可能出现遗漏或重复统计的问题。”他说。

  此外还有数据缺口的问题。“原来的地方财政报告主要关注于现金流,也就是每年收入支出是否能平衡,对存量的资产负债关注得比较少。现在突然要把存量部分也编制清楚,就会发现存在很多的数据缺口,需要一定的时间去摸索、积累。”上述专家称。

  为此,财政部于2012年和2013年先后颁布了新的《事业单位会计制度》、《事业单位会计准则》、《行政单位会计制度》。

  不过王芳认为,目前的政府会计制度仍不完善,并不能充分满足预算管理和财务管理的要求。例如,《行政单位会计制度》规定核算非货币性资产时采用“双分录”,虽然既反映了预算资金的执行情况,也反映出资产的存量信息,但使得净资产科目变得难以理解,并失去了原有的经济含义。

  中国人民银行研究局首席经济学家马骏曾带领研究团队试编国家和地方的资产负债表。他认为,编制财务报告对于硬化地方政府预算约束有重要意义,难度稍大的问题包括资产负债表的口径问题和资产估值问题,但都不是解决不了的。总的口径可以参考审计署对地方负债的调查口径,政府资产的口径的确定应该考虑可变现性,暂时可以不考虑难以变现的土地和自然资源。

  另外由于上述种种困难,政府编制的财务报告可能跟公众想象的情况并不一致,这也需要大量的沟通解释工作,但政府不应该迎合民众感受去编制财务报告,那样就毫无意义。上述专家表示,“无论有多少困难,肯定是要编的,编了以后才能发现问题在什么地方,然后经过方法到实践多次反复调整,才能形成可靠的报告。”

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